財政赤字、公共債務與所得分配不均—開源與節流何者重

曾巨威
政治大學財政系名譽教授
東吳大學經濟系法商講座教授
中信金融管理學院特約教授

感謝各位撥冗參與今天的研討會，讓我能與各位分享過去數十年來對我國政府財政議題的研究心得，這樣的機會實屬難得。

我原為政治大學財政學系教授，退休前投注大量時間深入探討我國財政，使我對我國財政產生了一定的認識，並且形成個人見解。因此，感謝業民兄的聯繫與邀請，促成這場難得的交流，接下來讓我簡要地整理今日演講的核心內容。

緒論

現象：所得分配不均

首先，我的演講題目直接點出了當前社會所面臨的困境： 所得分配不均，亦即貧富差距。這是我國普遍存在、長期未解且日益嚴重的社會難題，相信各位對此皆有同感。為了更深入地探討這個問題，我將舉出數據相互印證，檢視生活感受與客觀數據所呈現出的貧富差距現象，兩者之間的關聯性為何？

關鍵：政府與財政收支

其次，造成所得分配不均或貧富差距惡化的因素錯綜複雜，我們自然期望能深入探究其背後成因，方能尋得解決之道。其中，政府扮演的角色至關重要。當政府意識到所得分配不均或貧富差距惡化時，應採取哪些措施？如何減緩甚至改善這個問題？政府是否具備足夠的工具來達成目標？這些都值得深入探討。

所得分配問題，歸根究底都與「錢」相關。政府在此議題上，其實握有相當程度的力量可以發揮。基本上，政府可從收入與支出兩大面向著手：

1. 政府的收入，最直接的方式便是稅收。稅收政策的制定將直接影響所得分配狀況及貧富差距的變化。因此，稅收可作為政府調控所得分配的重要工具。
2. 政府的支出，亦是重要手段。若政府支出能更著重於照顧弱勢群體、低所得者，例如增加社會救濟或社會福利支出，顯然有助於改善社會公平性。政府可透過支出的功能調整社會資源分配，進而縮小貧富差距。

綜上所述，當我們關注所得分配不均問題並探究其成因的同時，更應將目光聚焦於政府。在眾多複雜因素中，我們期盼政府能在此議題上扮演更積極、更重要的功能及角色。

政府透過收入與支出處理所得分配問題，政府的收支即為財政。若政府的收入少於支出，便代表政府面臨財政赤字；反之則為財政盈餘。由此可知，透過觀察政府財政剩餘與赤字的變化狀況，便可得知政府如何利用收入與支出上不同的功能，影響貧富差距的變化。也因此，今天我將「赤字」與「所得分配」放在一起討論。

政策：公共債務

政府面對財政問題的解決方式—舉債

我在講題中提及「債務」的目的之一是要呼應今天研討會的主題—大債時代；其次更重要的是，就如個人或家庭，若金錢短絀，為了維生便需借貸度日一般，當政府收支出現赤字，表示政府必須舉債支應。

赤字、債務、所得分配之間彼此相互關聯

以我國政府為例，近二、三十年來，幾乎年年赤字，這意謂年年舉債，導致債務餘額不斷地累積。因此，赤字與債務之間本就彼此相關；若赤字與所得分配、貧富差距的惡化有關聯，則債務本身自然也與所得分配彼此相關。這正是我將這三者置於同一講題的原因。

開源與節流何者為重？

至於副標題，我認為這個議題極具思考價值。相信各位都具備個人理財或家庭理財經驗，當面臨收支不平衡時，不外乎思考如何開源與節流。政府亦然，當政府面臨收支失衡時，唯有開源與節流兩種途徑可選擇。

然而，我必須進一步提問，開源真能解決問題嗎？抑或節流方為上策？實際上，開源與節流兩者同等重要。不浪費，即是節流；節流，便能改善財政狀況。由此可見，政府財政問題的解決之道與家庭財務的概念，其實是相同的。

既然政府的財政赤字問題已導致所得分配不均的惡化，那麼欲改善此困境，我們便需審視政府運用財務的能力與效能。究竟應讓政府多徵稅（亦即從人民的口袋裡多掏點錢）以改善財政赤字？抑或應要求政府撙節開支、減少浪費（例如避免興建蚊子館）？兩者背後實則蘊含不同的政策意涵。就專業角度而言，我必須釐清，現階段政府應採取的工具究竟是開源優先？抑或節流為重？我認為這個議題值得深思，如同我們面臨家庭財務問題時需審慎權衡，若決策失當，方法錯謬，恐將徒勞無功。

以上是我結合赤字、債務、所得分配三大議題共同探討的理由，期盼能藉此引發各位更深入的思考與討論。

前言：財政失衡與所得分配問題

政府財政與家庭財務在概念上確有相似之處，但兩者仍然存在本質上的差異。圖1所呈現的相似之處僅止於表面：兩者皆有收入與支出，皆可能面臨入不敷出的困境，皆可能需要舉債。

(一) 整體財政的重要議題—成長、穩定及分配三大問題

然而，政府財政與家庭財務的根本差異在於，政府財政的功能更加多元複雜，其運作需考量三大重要面向：國家整體經濟成長問題、經濟維持穩定問題，以及我們今天所聚焦的議題—所得公平分配問題。

這三大問題，坦白說與家庭理財並無直接關聯，並非個人或家庭的責任，然而政府則不然。政府在動用公帑時，必須將上述三大面向置於核心考量。因此我特別強調，政府收支的變動對於經濟成長、經濟穩定及所得分配具有深遠的影響，至關重要。

(二) 政府財政問題的延伸—租稅制度與社會福利

欲妥善處理上述三大問題，勢必牽涉到政府收入與支出的具體機制。收入面即為租稅制度的設計與運作；支出面則關乎社會救助體系的建構與執行；兩者皆會直接影響所得分配的結果，進而對社會公平性產生重大影響。

因此，表面上看似單純的財政問題，實則可延伸探討至更深層次的制度設計。我們表面所見的赤字與債務，其背後反映的，實則是租稅制度與社會救助制度是否健全完善。唯有深入檢討此兩大制度，尋求更優化的方案，方能從根本上解決所得分配不均的問題。

(三) 政府與企業的差別

關於政府、家庭、企業三者在財務運作上的差異，我希望各位能先建立基本認知。當我們探討政府財政問題時，務必先釐清政府財政與家庭財務在概念上的區別。顯然，政府所承擔的責任遠較家庭理財更加重大深遠。以下，我將舉例說明政府與企業在財務運作上的本質差異。

政府與企業財務運作不同

企業若營利豐厚，盈餘最終將分配給股東，分配依據是股東所持有的股票數量，亦即股權大小。股權多者，多分股利； 股權少者，少分股利。

反觀政府，若經濟高度成長，稅收豐沛，財政盈餘充裕， 盈餘應如何分配予民眾呢？減稅嗎？如何減？依據股權嗎？顯然不可行，因為對國家而言，每個人的重要性平等，政府不能採用股權的概念來區分人民。

企業與貧富差距的關係

私營企業的股權，代表股東對企業的所有權，股權持有愈多，代表愈富有。當企業獲利愈多，分配給愈多股權持有人的利潤也愈多，股東的財富便隨之累積，因此，私營企業的營運結果往往會加劇貧富差距。

企業在分配盈餘時並不會考量股東的所得高低，也不會因為某位股東的收入較低而多分些紅利，這都不是企業的責任範疇。

政府的角色與責任

然而，政府的角色截然不同。政府在徵稅時，必須考量納稅人的經濟情況與負擔能力。對於經濟弱勢者，政府應酌予減稅，以減輕其負擔；對於經濟富裕者，則應適度增稅。

由此可見，政府的角色與企業截然不同。這也是為何我要特別強調，在後續探討所得分配不均問題時，政府所扮演的角色深負人民期許。我期盼各位能理解，政府的財政問題不應僅僅視為單純的收支平衡問題，而更應關注其如何影響社會整體分配的均或不均，以及貧富差距的擴大或縮減。

一、歷年政府財政狀況

(一) 財政赤字

1.  歷年中央政府財政狀況

根據表1 [1]，過去二、三十年間，我國政府的財政狀況確實不甚理想，長期處於赤字狀態。以1993年至2022年這30個年度為例，除了11個年度勉強有些剩餘之外，其餘19個年度皆為赤字。表2 [2] 也呈現了相似的結果。由此可見，近年來我國財政赤字現象確實嚴峻。

2.  歷年中央政府歲出結構變化

接著我們進一步分析政府支出的分類與項目（見表3）[3]。政府在財政拮据之際，各項支出的優先順序更顯重要。從表3的支出結構可看出，2000年以前，政府的主要支出集中於國防， 但隨著時間的推移，2000年以後，國防支出比例逐漸下降，排名從首位滑落至第四位，取而代之的是社會福利支出，亦即救助弱勢群體的相關支出，其次是教育科學文化支出，再次是經濟發展支出。

展望未來，我個人認為，國防支出將是影響我國政府財政壓力的關鍵要素，這是政府即將面臨的首要挑戰。川普政府上台後，勢必對我國國防政策產生影響，進而牽動政府整體財政收支結構。國防經費並非理所當然應予撥付，政府財政資源終究有限，在資源有限的前提下，若某一項支出項目增加，勢必會排擠其他支出項目，導致其他項目預算遭到刪減或縮編。

近年來，我國社會福利支出比例超越國防支出，這代表政府已逐步將資源投注於改善民生福祉，努力提升弱勢群體的生活水準，這對縮減貧富差距是有助益的。然而，若未來國家財政惡化，又面臨國防支出的龐大壓力（例如川普政府要求我國國防支出佔GDP的比重應由2.5%提高至5%，甚至更高），可以預見，在資源排擠效應下，其他政府支出勢必會受到影響。若社會福利支出首當其衝，勢必會對弱勢群體造成衝擊，進而加劇貧富差距。

3.  歷年各級政府財政狀況

表4為各級政府財政狀況 [4]，該表顯示2000年到2024年各級政府歲入歲出餘絀為正的年度只有5個，其餘皆為赤字。可見地方政府的財政狀況比中央政府更加窘困。

由此可見，無論是中央政府或地方政府，財政狀況皆不理想，皆面臨嚴峻挑戰。這些數據再次印證了我國財政赤字的嚴重性。

(二) 公共債務

1. 歷年中央政府債務未償餘額

赤字必然導致舉債，此乃必然之理。表5 [5] 說明了中央政府歷年來的債務未償餘額狀況。

▎ 一年以上且非自償性的債務

進一步細究政府債務就會發現，政府其實相當精明。首先，政府在舉債時會將債務分為兩大類：一年以上與一年以下。一年以下的債務通常稱為短期債務；一年以上則為長期債務。政府在揭露債務數據時，通常僅呈現一年以上的長期債務，而一年以下債務因屬短期性質而未被揭露。請留意，表5呈現的債務數據，實則僅為一年以上的長期債務。其次更巧妙的是「非自償」這個詞。所謂非自償性債務，是指債務組織本身不具備償還能力的債務。若債務組織本身具備償還債務的能力，這部分的債務則不會被納入表5。

換句話說，政府只將一年以上且認定自身不具備償還能力的債務才計入表5，政府認為這才是他的債務壓力。除此範圍以外的所有債務，包括一年以下的短期債務，以及政府認定具備自償能力的債務，皆未被納入表5。

▎ 自償性債務

自償性債務背後通常有特種基金的扶持，而特種基金一般被認為具備特殊的收入來源，因此基金本身具備自償債務的能力。例如國營事業的舉債，通常便被歸類為自償性債務。

然而請各位想想，台灣電力公司（以下簡稱台電）是否具備自償能力呢？台電已深陷虧損泥淖多年，每年皆需政府編列預算挹注，動輒數千億。試問，台電所舉借的債務真能被稱為自償性債務嗎？所以我們在解讀數據時，務必要探究數據背後的真相。

我若要勉為其難地為政府辯解一下，我想或許政府在設立特種基金或國營事業之初，本意確實是期望其具備自償能力， 但事與願違，這些基金或事業迄今都未能達成自償目標。當然，其中牽涉諸多複雜因素，台電的虧損亦不能全部歸咎於台電本身，政府的能源政策亦責無旁貸。這就是為何我們也必須關注能源政策，審慎評估政府當前能源政策的適當性，然而， 政府往往習於文過飾非且墨守成規，最終受害的又是政府財政。

2. 歷年各級政府債務未償餘額

同樣地，表6 [6] 顯示了地方政府債務未償餘額的數據，詳細的債務金額便不再贅述。

二、歷年社會所得分配狀況

(一) 所得分配不均程度益愈惡化

表7 [7]／圖2以吉尼係數顯示我國近40年的所得分配狀況。吉尼係數為國際通用的指標，用以衡量一個社會或國家所得分配的均勻程度，係數值愈高，代表貧富差距愈大。因此，當吉尼係數呈現上升趨勢時，即在警示我們必須特別關注所得分配不均的問題。

約從1980年左右開始，吉尼係數曾略微下降。但從2000年起，吉尼係數除了一次較明顯的躍升之外，此後所得分配不均的狀況僅略有改善且幅度有限。

值得關注的是2015年以後的趨勢。2000年以後，所得分配不均的狀況雖有高低起伏，但從整體趨勢來看，吉尼係數仍呈現上升趨勢。與此同時，我們從生活經驗中亦明顯地感受到， 所得分配不均的現象的確日益嚴重。

(二) 政府收支所得再分配功能失衡

儘管造成所得分配不均的原因錯綜複雜，人民仍期待政府能扮演最後一道防線，善盡職責地致力改善所得分配不均的現象。而政府欲達成此目標，便需善用收入與支出這兩項工具。因此我們進一步檢視，我國政府近年來運用收支工具調整所得分配方面的成效（見表8）[8]。遺憾的是我們發現，政府似乎未能在運用政策工具方面有效發揮其應有的功能，所得再分配功能已然失衡。

1.  概念：政府改善所得分配應似羅賓漢「劫富濟貧」

我想利用表8簡要地闡述一個概念，就是廣為人知的「劫富濟貧」。政府欲改善所得分配不均，不外乎開源與節流，而政府在利用收支工具時，可以化身為我們耳熟能詳的「羅賓漢」角色。

羅賓漢是劫富濟貧的代表人物，儘管他的手段或有爭議， 但仍為世人稱道。政府亦應如羅賓漢一般，徵稅時對富裕階層多徵收一些，支出時對弱勢群體多給予救濟，如此一來方能有效改善整體社會的所得分配狀況。

2.  功效：政府調節貧富差距成效不彰

▎ 肯定政府「濟貧」功效——社會福利制度

然而，表8證明，我國政府並非真正的羅賓漢，或者說只做了一半的羅賓漢。我國政府在近15至20年間已意識到社會福利措施的重要性，並在民意的壓力下，調整了預算結構（課稅制度與社會福利支出的設計），增加了社會福利支出的比重。

預算結構之所以能有所調整，與國防壓力降低有關。預算結構的調整是會相互牽動的。由於兩岸關係趨於和緩，軍事衝突風險降低，故自2000年起，國防預算編列便逐年下降，方能釋出更多預算空間，轉用於社會福利支出，因此在救濟弱勢群體方面，社會福利制度確實有所提升。這是攸關民生的重要財政運用，前提是，政府要有額外財源可供調度。由此可見，我國政府在「濟貧」方面的成績尚可稱許。

▎ 政府「劫富」成效不彰——租稅制度不公允

羅賓漢應要兼顧「劫富」與「濟貧」，然而令人遺憾的是，我國政府在「劫富」方面的表現不僅顯然不足，而且成效每況愈下。

政府「劫富」主要仰賴租稅制度，透過課稅達成。欲實現最佳的課稅效果，就必須對富有者課徵較重稅賦，方能有效達到「劫富」的目的。然而，當學者們深入研究我國近二、三十年來的租稅體系，卻發現一個令人憂心的共通結論：我國租稅體系日益趨向不公平。所謂不公平，就是租稅負擔日益有利於富有階層。

我國的個人所得稅，名為綜合所得稅。所謂綜合所得稅， 意即無論個人所得來源為何，政府皆應採取一致的課稅標準， 方能體現租稅公平，使稅賦分配更趨合理。例如，無論是薪資所得、股利所得或利息所得，相同金額的所得，政府課稅稅率皆應相同，才謂公平。然而，我國現行制度規定，薪資所得需繳納40%的稅，股利所得僅需繳納26%，而證券交易所得免稅，這就是癥結所在。

我國近幾十年來，在富有階層的壓力下，稅制改革方向逐漸偏離公平原則，導致綜合所得稅的綜合效果日趨零散、破碎。因此，現今我國的綜合所得稅，嚴格來說更像是一種薪資稅。若您為薪資所得者，恐怕難逃重稅，反之，則可能享有較多稅賦優惠。

富有階層，如郭台銘、張忠謀等企業鉅子，其領取的股利所得動輒數億。若政府對其數億股利所得課徵40%的最高稅率，並非不合理，高所得者本就應承擔較高的稅賦。然而在某年某時，政府突然修法，將股利所得稅率大幅調降至26%、28%，直接減免了十幾個百分點的稅賦。如此稅制勢必不能有效發揮劫富濟貧的功能。

▎ 政府收支所得重分配失衡

正因如此，表8顯示，政府欲透過收支與所得重分配來解決所得分配惡化問題是力有未逮的。政府雖有「劫富」與「濟貧」兩大工具可運用，但只可以說，政府尚且注意到了「濟貧」的重要性，但在「劫富」方面卻顯得愈來愈力不從心，導致所得重分配功能失衡。

▎ 加強稅收公平性兼顧「劫富」與「濟貧」

因此，若我能證明台灣財政問題的癥結點在開源不足，未來政府在解決日益嚴峻的貧富差距問題時，勢必得善用開源手段，亦即課稅，並且檢討部分富有階層得以規避稅賦的原因。唯有從稅制改革著手，強化租稅公平性，政府的劫富濟貧功能才能彰顯，我國的所得重分配失衡問題也才能迎刃而解。這也是為何我今日再三強調開源與節流的概念，目的在提醒各位， 在解決所得分配不均問題的過程中，羅賓漢角色的扮演必須同時兼顧「劫富」與「濟貧」，此乃解決問題的關鍵思維。

以上為簡要介紹，我先將整個論述架構做一概括性的闡述。

三、後疫情時代的財政與稅改挑戰

接下來，我將進一步探討上述問題的解決之道。若各位已理解先前論述的核心精神，應可發現，儘管我們今日關注債務議題，但債務的產生，必源於收支失衡，而收支失衡，則指向政府的財政問題。因此，我們今日關注債務，雖然可從債務本身的角度切入，探討其所衍生出的金融性問題，但我欲補充的是，債務的本質亦反映出政府財政收支的問題。因此，若我們在探討債務問題、金融問題的同時，能引導大眾共同關注政府財政收支的變化，將有助於更全面地解決問題。解決問題的視野，不應僅侷限於債務本身，更應擴大至政府整體財政收支的調整。若能從根本的財政收支調整著手進而解決問題，債務問題將迎刃而解。

圖3顯示我國在後疫情時代所面臨的財政問題，兼顧現況與未來，方能為我國尋求更佳的出路與對策。此圖將問題區分為兩大面向：傳統延續性問題（亦即迄今仍未解決的重要問題） 及新興關鍵議題（亦即尚未解決舊問題又接踵而至的新問題）。

(一) 延續性的重要問題

圖3左側列出六大項傳統延續性問題，稍後我將專注於闡釋迫切性較高的問題5與問題6（詳見「四、延續性問題的選案分析」），深入剖析長久以來未解沉痾的癥結所在，以及對我國社會所造成的影響。

(二) 新增加的關鍵議題

相較於傳統問題，新興問題更具挑戰性。以下我將從圖3右側中擇取三項，向各位做初步探討。

1.  人口結構變化對財政收支的影響

首先是人口結構變化。少子化、高齡化已是眾所皆知、廣泛討論的社會現象。若人口結構變遷將衝擊政府財政收支，那麼透過政府收支結構的變化，將連帶影響社會的所得分配，導致所得分配更趨不均。因此，少子化與高齡化問題絕非單純的生育或人力資源問題，而是與您我息息相關，因為人口結構的變化將會反應在政府財政收支的結構變化上，此乃重要問題的癥結所在。

2.  氣候變遷下之財政收支調整

第二項新興議題便是攸關全球的氣候變遷議題，此與政府財政亦息息相關。

▎ 課碳費

世界各國因簽署《巴黎協定》，共同承諾要達成減碳目標，紛紛開啟課徵碳費。儘管美國對此意願搖擺（前任總統川普退出《巴黎協定》，繼任總統拜登重返協定，若川普重回白宮，預計將再次退出協定），但各國皆已意識到維護地球環境的重要性，致力於抑制氣溫上升，減緩氣候變遷。

我國雖因特殊的國際外交處境而自主性有限，但在善盡地球公民責任的考量下，對於國際公約規範，我國仍願積極遵守。因此，我國已宣示2050淨零排放目標，並期盼在2030年、2040年能逐步達成階段性目標。而當前我國首要面臨的挑戰， 即是課徵碳費。課徵碳費後，政府收入將因此增加，財政收支結構亦將隨之改變，進而連帶影響「羅賓漢」角色的功能發揮，最終仍將影響民眾的收支狀況。

▎ 綠色通膨

氣候變遷議題亦衍生出一些新興名詞，例如綠色通膨（greenflation）。為了解決氣候變遷問題，各國勢必採取課徵碳稅、碳費等措施，導致企業的生產成本提高，進而推升產品價格，形成所謂的綠色通膨。

▎ 房產價格

近期備受關注的房地產價格泡沫議題，我國政府至今仍未能有效解決。房價高漲的成因，歸根究柢，不外乎需求面與供給面兩大因素。政府雖竭力從需求面著手，試圖抑制房價，但因民眾購房需求持續居高不下而成效有限。於此同時，供給面又因持續面臨營建人力短缺、工資上漲等問題，進而推升了房價。此外，政府一旦開徵碳費，綠色建築的成本勢必攀升，將再次推升房價。因此，每當有人問我認為未來房地產價格是否有可能下跌時，我坦言，自己只能以專業盡力運用租稅工具，設法調整房地產市場需求的不合理之處，以減輕房價上漲的壓力，至於後續房價的走勢，恐非單純的需求面因素能左右。

因此，房地合一課稅政策的推動，立意良善且具備一定成效，政府已盡部分責任，讓稅制更趨公平合理，然而，此政策並未有效抑制房地產價格飆漲的趨勢。由此可見，政府政策的制定與執行，實需周延的思考與專業的判斷。

3.  兩岸關係與地緣政治下的國防支出壓力

另一項值得關注的新興議題是兩岸關係。先前我已略微提到國防支出的壓力，尤其在川普2.0的情勢下，我國面臨的壓力將會更大。

四、延續性問題的選案分析

接下來，我將針對上述提及的問題，補充說明個人研究心得。

(一) 財政紀律之維護與強化

財政紀律至關重要，政府應避免過度舉債，導致債務膨脹，引發財政危機。然而，我國政府長期以來面臨赤字的原因為何？是因支出浮濫、節流不力，抑或徵稅不力、開源不足？ 為此我提出了實證。

最初，我試圖深入分析造成財政缺口的各種因素，但因成因過於複雜而窒礙難行，於是我轉念檢視政府收入與支出（亦即歲入與歲出）之間的關聯性，以計量方法分析兩者之間的關聯性（曾巨威與黃郁升，2016），結果初步分析顯示，1989年是一個重要的分水嶺，可將政府支出區分為1989年之前與1990 年之後兩個時期：

• 1989年之前，基本上呈現「收入主導」模式，亦即收入增加，支出隨之增加。在此情況下，開源愈多，支出便愈多，最終結果仍與開源前相同，所以開源措施並無助於改善財政。因此，此階段欲改善財政，節流方為上策。
• 1990年之後情況丕變，轉為「支出主導」模式，亦即支出增加，收入隨之增加。在此情況下，節流反將導致可用經費減少，收入亦隨之減少，節流措施便顯得捉襟見肘。此時若再抱持節流思維，恐難以有效解決赤字問題，開源才為當務之急。

由此可證，自1990年之後，我國政府應以開源優先於節流（並非全盤否定節流的重要性）的決策方向來解決財政問題。此分析結果亦證明了我的「羅賓漢」觀點，政府在開源方面，顯然不夠積極。

因此，若政府能在維護財政紀律的前提下，著重實施開源政策，使高所得者能繳納更多稅賦，我國財政狀況必能顯著改善，租稅制度亦將更趨公平，所得不均的程度自將隨之降低趨緩。

(二) 貧富差距擴大與政府財政責任

貧富差距與政府財政之間亦存在密切關聯，曾巨威、楊宜靜與楊怡雯（2021）證明：政府財政狀況愈惡化，所得分配便隨之愈惡化。綜觀過去二十年來，我國財政長期處於赤字狀態，在此壓力下，我們明顯地感受到日益嚴峻的所得分配不均程度，此乃我國政府的財政狀況長期處於不佳狀態所導致的後果。

該研究亦顯示，當政府課稅／租稅收入增加，我國的貧富差距會隨之愈增加（吉尼係數愈高）。這表示我國的課稅制度相當不公平，稅賦主要可能落在並不富有的階層身上。我國的租稅課徵未能扮演好公平分配的角色，著實令人擔憂，值得專業人士或學者投入精力解決此問題。

五、新增加議題的選案分析

(一) 人口結構變化對政府財政收支的影響

1.  年齡結構與歲入歲出

▎ 政府支出vs政府課稅

首先請各位參閱圖4判斷，您個人對於政府財政而言，是貢獻者？抑或拖累者？

圖4中的上圖是政府支出，代表政府花費在您我身上的金額。橫軸為我們的年齡，從0歲至100歲。從圖中可看出，自0歲開始，支出金額逐漸上升至20歲（主要為教育支出），而後開始下降，並於一段期間內維持平穩，60歲以後，支出金額再度驟升（主要為長照醫療支出）。

圖4中的下圖是政府課稅，代表您我繳納給政府的稅金。在20歲之前，您我皆無需繳稅給政府，20歲以後，您我成為勞動人口，開始有收入並繳稅給政府，政府課稅金額隨之攀升，直到大約60歲時，曲線又開始逐漸下滑。

因此，若您的年齡介於20至60歲之間，請將圖4中的兩圖垂直對照，劃一條垂直線，您將發現，在此年齡區間，您繳納給政府的稅金高於政府給予您的資源，表示您對政府有所貢獻。若您的年齡為60歲以後的區間，您將發現政府給予您的資源遠遠超過您繳納給政府的稅金。

少子化意指20歲以下的人口減少；高齡化則意指60歲以上的人口增加。當人口結構朝少子化與高齡化發展，對政府財政而言，意謂從政府獲取資源者（亦即佔政府便宜的人）愈來愈多。因此高齡化的真正隱憂在於對政府財政面所產生的壓力。

▎ 年齡結構對政府財政收支影響—net taxpayer vs net benefit receiver

此概念為年齡結構對政府財政收支影響的歷程，也就是生命週期（life cycle）的概念。每個人在不同的人生階段扮演著不同的角色。

稅收與政府福利本為獨立看待的兩件事，但在探討財政議題時，我們須將兩者合併考量。財政學中有一個稱做「淨納稅者」的專有名詞，英文是net taxpayer，意指個人繳納給政府的稅金大於政府給予個人的資源。每個人在不同年齡階段，可能扮演不同的角色，年輕時可能是net taxpayer，但若轉變為net benefit receiver（淨福利接受者），情況便不妙了，因為這代表此人從政府獲取的資源超過個人繳納給政府的稅金。因此，學者們最擔憂的是年齡結構轉變的過程。

少子化與高齡化的變遷，實則反映了整體社會結構的轉變。從政府財政的角度觀之，net taxpayer與net benefit receiver 的比例正在逐漸失衡。這種結構性的轉變會導致仰賴政府資源的人口益增、依賴程度益深，政府的財政壓力勢必會與日俱增。

▎ 少子化與高齡化將帶給政府財政極大的壓力

這就是我國當前面臨的嚴峻問題。舉我自己為例，以我這樣的年齡，照護父母的責任皆是仰賴家中三兄弟（亦即家庭力量）以及我們在成長歲月中所累積的資源自行支應，未曾仰賴政府。但對年輕世代來說，未來家庭不見得有能力承擔如此重擔。在少子化的趨勢下，此情況將日趨嚴峻。

這也是為何早期政府對以上所提觀點不予重視的原因，政府認為，人民自會仰賴家庭力量解決問題，更何況我國傳統文化向來重視孝道及家庭責任。然而，現今的年輕世代、現今的社會氛圍，加上少子化的現實困境，若將眼光放遠，實在令人憂心忡忡。正因如此，少子化與高齡化將對政府財政造成極大的壓力。

2.  人口結構的財政影響與政策意涵—生命週期歲入 與歲出比例

為了向政府提出警示，我以研究數據來佐證上述觀點（見圖5）。

▎ 曲線趨勢

圖5呈現的是我所計／估算出的我國「淨納稅者數量」對「淨福利接受者數量」之比例（淨納稅者數量÷淨福利接受者數量），時間區間為2018至2064年（根據國發會對人口結構的50 年預估期限），圖中三條曲線分別代表總體、中央政府及地方政府。

研究結果顯示，總體曲線持續下降，代表我國財政狀況將日益惡化，前景堪憂；地方政府曲線堪稱上升，代表地方政府的財政狀況尚稱平穩；中央政府曲線持續大幅下降，代表中央政府的財政狀況將每況愈下，未來所有的財政壓力都將集中在中央政府。

▎ 扼要說明

人民繳納給政府的稅收可概分為三大類：所得稅、消費稅、財產稅。此三類稅收中，最為重要的所得稅與消費稅皆由中央政府管轄，地方政府僅能管轄財產稅。因此，近年來地方政府頻頻呼籲修訂財劃法，聲稱地方政府財源匱乏、財政窘迫。地方政府之所以財源短絀，實因其稅收能力有限，僅能課徵少許地價稅與房屋稅等財產稅，其餘稅收大宗皆為中央政府所掌控。

然而，若地方政府參照圖5，或可稍感寬慰，因為地方政府應可察覺，中央政府的財政困境遠較地方政府更為嚴峻。地方政府或許面臨財源不足的困境，但若人口結構問題持續惡化， 中央政府的財政困境將更加雪上加霜。

對地方政府而言，從長遠角度觀之，人口年齡愈長，財富累積得愈多，因此對其仰賴財產稅收入所受衝擊將較小，但是所得稅與消費稅的稅收衝擊，反而會對地方政府的財政造成困擾，兩者相權，因此地方政府的財政狀況相對平穩，而中央政府則持續向下探底。

綜觀整體局勢，政府的財政力道將持續下探，值得正視。

(二) 氣候變遷下之財政收支調整

其次，我們將探討氣候變遷議題。關於氣候變遷，我們當前亟需解決的問題，在於建立碳定價機制。

1.  碳定價機制的建立

所謂碳定價機制，是將企業或個人排放的二氧化碳，透過價格機制予以訂價，使未來任何排放二氧化碳者皆須承擔排放成本，以反映碳排放的真實成本。為了反映碳成本，國際間通行兩種主要機制：碳權交易，以及碳稅或碳費的課徵。目前台灣正逐步朝向建立碳定價制度的方向邁進，歐洲國家則早已實施多年（見圖6）。

我國目前已於高雄設立碳權交易所，但其功能尚待完備。另一種機制是碳稅或碳費的課徵。同樣地，據悉環境部方才於2024年9月初步通過碳費徵收辦法，初步擬訂每噸二氧化碳徵收約300元碳費之類的規範。以上兩種機制皆是在解決氣候變遷問題時，我們勢必會面臨到的挑戰。

2.  碳定價機制的建立將導致所得分配不均的加劇

然而，碳權交易與碳費徵收機制的建立勢必產生成本、形成負擔，連帶影響物價，形成所謂的綠色通膨。一旦物價上漲、通膨壓力升高，我們預期受害最深的往往是經濟弱勢群體，對所得分配公平性勢必造成負面影響（見圖7）。因此，政府應對此預先做好準備。

(三) 兩岸關係與地緣政治下的國防支出壓力

1. 國防經費增加將造成政府預算科目的排擠效果

請記住，國防經費的增加勢必會排擠政府預算中其他科目的資源，這就是排擠效果（crowding out effect）。各國在討論國防支出多寡時，經常會引用一個叫做guns and butter curve的概念，意即槍枝與奶油之間的替代關係，其中槍枝象徵國防， 奶油則代表社會福利。各國在討論國防經費支出比例是否恰當時，通常會以兩者間的排擠效果多寡作為判斷標準，以免社會福利受到過多排擠。

表9為中央政府各項歲出占總歲出的比例 [9]，該表顯示目前我國的社會福利位居政府歲出之冠，國防支出已退居第四位。然而，以當前局勢來看，隨著川普2.0的時代來臨，我國的國防支出恐怕又將面臨逐漸增加的趨勢。不知我國執政團隊對這股壓力的抵擋力如何，但就現況而言，國防支出顯然已呈現上升態勢。因為即使是前總統蔡英文的第二任期，國防支出就已呈現逐步上升的趨勢。

或許各位認為，目前國防支出增加的幅度看似還好，並不明顯。然而，在解讀這些數據時請銘記，我國政府預算分為兩種：總預算與特別預算，而所有與國防相關的支出項目（例如軍購），皆編列在特別預算中。因此，若只觀察總預算，或許難以看出國防支出大幅增加，國防支出佔總歲出的比例看似仍在可接受範圍。然而，若將特別預算納入考量便會發現，國防支出的增長幅度其實相當驚人。評估國防支出規模時，請務必將總預算與特別預算合併觀察，才能掌握最真實的數據及趨勢。

2. 特別預算財源多仰賴舉債支應

特別預算的財源完全仰賴舉債。因此，當國防支出不斷增加，便意味政府債務也將隨之攀升。這又回到了我們今天談話的主軸：債務問題。國防支出的增加，將成為政府債務壓力的來源之一，終將轉化為政府財政收支的壓力，進而加劇政府債務的累積。

總而言之，以上是我從較長遠的眼光所列舉出的五個主要議題，前兩項是舊的延續性問題，是我們期盼能逐步改善的長期挑戰；後三項是新興關鍵議題，是我們即將面臨的全新挑戰，期盼政府能有足夠的能力與智慧，妥善地應對這些複雜的難題。

結語

(一) 貨幣是否是一張面紗？（Is money a veil ?）

現代人，特別是年輕世代，與年長一輩之間存在著一道難以跨越的代溝。我指的代溝並非是日常生活中所談論的世代隔閡，而是科技發展所造成的認知差異。當今最流行的科技，莫過於virtual（虛擬的），彷彿一切都是虛幻的。

然而，我們真實地生活在reality（真實世界）中。各位回顧自己成長的年代，一切都是那麼踏實、務實，因為我們深知，我們活在真切的真實世界，任何事物都必須親手觸摸、親眼看見、親身接觸，才能做出判斷、知道該如何行動。反觀現今的年輕世代，他們從小就沉浸在virtual的環境中，每天沉迷於電玩遊戲，似乎早已忘卻真實世界的存在，誤以為自己活在虛幻的世界裡。

virtual與reality將成為未來經濟發展的一大關鍵議題。不可否認，虛擬科技是會帶動實體經濟的表現及科技的發展。然而，更值得深思的是，我們應如何在virtual與reality之間求取平衡，這將是年輕世代必須審慎思考的重要課題。年輕世代若無法拿捏得當，終日沉溺於虛擬實境，誤將虛幻視為真實，後果將不堪設想。虛擬實境所呈現的終究是虛假的，其目的往往是為了誘惑使用者沉迷其中。它會告訴你，虛擬世界裡的一切都如同真實世界一般，但其本質上仍然是虛假的。因此，真真假假、假假真真、真亦是假、假亦是真，這將是我們未來必須面對的一項重大挑戰。

這個議題，讓我聯想到總體經濟學中的一個經典辯論。許多偉大的經濟學家在許多議題上存在著歧異與爭論，其中一項重要的爭論，便是傳統經濟學派與新興凱因斯經濟學派之間的論戰：貨幣是否是一層面紗（veil）？

若貨幣只是一層面紗，表示貨幣是虛幻的（virtual），透過這層面紗所看到的景象或許美好且夢幻，但其本質卻是虛的。過去的觀念認為，虛的事物不應與實的事物混淆，兩者應二元化劃分。因此經濟學家傾向將虛與實（名目與實質）分開討論，以利觀察整體社會實質運作的變動，才能掌握真貌。

然而，隨著科技日新月異，我們逐漸發現，虛與實之間的界線已日趨模糊。虛擬不見得不會影響實體；實體也不見得不會干預虛擬。因此，當今社會的運作日益複雜，也導致整體經濟的變化更趨難以預測。我們開始發現，許多經濟現象往往先在虛的世界中醞釀成形，進而影響實體經濟，像是超前消費、資產泡沫、貧富差距、政府赤字等問題，皆與虛經濟的蓬勃發展脫不了關係。各位若回顧歷史，無論是1930年代的經濟大恐慌或是2008年的金融海嘯，甚至是近期出現的經濟亂象，皆可發覺這些現象的背後都有著虛擬世界與實體經濟相互交織的影子。當這些現象日益明顯，我們開始意識到債務膨脹，接著金融危機，乃至經濟崩潰等問題並非遙不可及。（見圖8）

提醒各位，virtual的過度擴張，犧牲的往往是reality。請各位務必深思，虛虛實實、假假真真之間的分界究竟何在？

(二) 政府債務預警機制（Early Warning System）的建立

最後，我想分享20年來我對我國債務與財政收支問題所做的一個構想，就是仿效景氣預警機制（Early Warning System，簡稱EWS），為政府債務也建立一套預警系統，如同景氣對策信號的紅燈、綠燈般，及早示警：這就是政府債務預警機制。雖然我無法在此詳細解說此機制，但我必須告訴各位，在探討債務問題時，除了要努力理解債務的內涵，思考如何審慎應對之外，更重要的是是否能建立一套完善的預警機制，以便能隨時發出警訊，及早示警。若真能如此，或許未來政府在面對債務問題時便能提高警覺，避免債務過度膨脹，進而降低所得分配惡化的風險。

圖9就是我設計的政府債務預警機制，實際上我已針對各項指標分別設定了紅燈、綠燈、黃燈等不同的預警燈號。我認為，這套機制若能實行，對政府應有助益，但遺憾的是，政府並未採納我的建議。

總而言之，今天我大致將自己長期研究的心得，向各位彙整報告。演講內容或許有些涉及專業而艱澀之處，但我已盡力以我較熟悉的語言並以較平易近人的方式與各位交流。感謝各位的聆聽！

（本文為2024年11月16日「禧年聖經經濟倫理研討會」之重點摘錄，陸家珩整理）

[1] 資料來源：財政部，財政統計資料庫查詢（https://web02.mof.gov.tw/njswww/WebMain.aspx?sys=100&funid=defjspf2）。

https://web02.mof.gov.tw/njswww/webMain.aspx?sys=220&ym=8200&ymt=11300&kind=21&type=1&funid=i3101&cycle=4&outmode=0&compmode=00&outkind=11&fldspc=0,6,&rdm=R98971

[2] 資料來源：同上。https://web02.mof.gov.tw/njswww/webMain.aspx?sys=220&ym=8200&ymt=11300&kind=21&type=1&funid=i1131&cycle=4&outmode=0&compmode=00&outkind=11&fldspc=0,6,&rdm=R125145

[3] 資料來源：同上。https://web02.mof.gov.tw/njswww/webMain.aspx?sys=220&ym=8200&ymt=11300&kind=21&type=1&funid=i1121&cycle=4&outmode=0&compmode=00&outkind=11&fldspc=0,11,&rdm=R168133

[4] 資料來源：同上。https://web02.mof.gov.tw/njswww/webMain.aspx?sys=220&ym=8900&ymt=11300&kind=21&type=1&funid=i2101&cycle=4&outmode=0&compmode=00&outkind=11&fldspc=0,1,4,1,8,1,&rdm=R143276

[5] 資料來源：同上。https://web02.mof.gov.tw/njswww/webMain.aspx?sys=220&ym=9400&ymt=11200&kind=21&type=1&funid=i0231&cycle=4&outmode=0&compmode=00&outkind=11&fldspc=0,2,3,2,&rdm=R25614

[6] 資料來源：同上。https://web02.mof.gov.tw/njswww/webMain.aspx?sys=220&ym=9400&ymt=11200&kind=21&type=1&funid=i0231&cycle=4&outmode=0&compmode=00&outkind=11&fldspc=0,2,3,2,&rdm=R25614

[7] 資料來源：行政院主計處「家庭收支調查」。

[8] 資料來源：中華民國統計資訊網，https://www.stat.gov.tw/News_Content.aspx?n=3908&s=231908。見：參、歷年家庭收支調查主要結果表，第六表 – 政府對家庭移轉收支對所得分配之影響。

[9] 資料來源：財政部，財政統計資料庫查詢（https://web02.mof.gov.tw/njswww/WebMain.aspx?sys=100&funid=defjspf2）。https://web02.mof.gov.tw/njswww/webMain.aspx?sys=220&ym=7000&ymt=11300&kind=21&type=1&funid=i11212&cycle=4&outmode=0&compmode=00&outkind=11&fldspc=0,11,&rdm=R77841