立法改建軍眷村住宅的愛與公義／蕭家興
立法改建軍眷村住宅的愛與公義
從上帝是愛與公義重新思考
從基督徒的立場看軍眷村條例立法風波，就神學專業而言實不敢當，但就住宅專業而言，則有助啟發政策抉擇之思量。軍眷村改建係屬當前國家既定政策，其立法改建所存在的公平與可行性問題，輿論媒體雖已有諸多報導與批評，但對於根本解決之道仍付之闕如。個人曾從法制及營建專業的角度，論述對於軍眷村改建工作的短、中、長期政策作法 1，限於篇幅在此不再重複。謹以「上帝就是愛與公義」的信仰原則，嘗試拓展基督徒對公共政策形成的視野，並再次自我機會反省及惕勵，期有助建構台灣的住宅政策。
遲來的正義
軍眷村係民國四、五十年間，政府為解決國軍官兵眷屬居住問題，利用國有或公有土地，簡易興建之住宅。如今這些軍眷村有將近三分之一已因不肖的縣市首長勾結財團，在都市計畫合法掩護下，為圖增加私地變更為建地，將眷村土地劃為公共設施用地而無法改建。而絕大部分坪數狹小，建材簡陋，超過使用年限的眷舍均已老舊、腐朽與破陋，不堪居住。不僅影響眷戶心理與生理健康，且破敗的眷村嚴重影響都市景觀。故就改善軍眷村居住環境品質及促進都市發展而言，均亟需更新改建。惟根據個人多年參與軍眷村合建國民住宅的實務經驗，軍眷村改建工程涉及繁瑣費時的土地處理作業，並未囊括在此次立法的範籌中。欲伸張遲來的正義，看來不是僅僅特別形式立法即可加速改建這麼簡單。
其次，為弱勢族群爭取住宅福利及改建老舊住宅的公義，的確也並不限於軍眷村。經濟弱勢族群、老人、殘障需要住宅；為人蓋造房屋而本身無房屋可住，隨著工地搭建工寮居住的原住民眷屬也需要住宅。高雄草衙大違佔建區、居住在新店溪行水區中，房屋被燒光的原住民違佔建戶需要改建；住宅基地因位於遲遲未建設的公共設施用地，或私有土地，甚至宗祠寺廟管有土地上，無法獲得允許更新改建之老舊住宅、位於不適合居住之山坡地、低窪淹水地區之住宅，及位於農村、山村簡陋之住宅，亦均有即時改建的必要，以確保居住安全。惟有誰肯為其申冤爭取公義。
只是就老舊住宅均需即時改建以確保居住安全而言，軍眷村老舊住宅之改建不能因其他族群的住宅老舊未同時改建為由而延宕擱置。應本於憐恤的心胸同心協力促其加速改建才是真正的愛與公義。
以神自居 2的僭越
雖然國家象徵上帝的愛與公義的化身，但一旦國家自視已掌握國家資源之絕對分配權，而自以為是人民的神，未曾虛心的視國家資源的合理分配乃係上帝所託付時，則不是神化政權，導致極權專制與腐敗，就是不自量力的欺矇。過去的歷史如此，未來亦是如此。
就執政黨而言，以為軍眷村改建條例一經形式上完成立法程序，並標售幾塊空置營地做為資源，即可於短短六年內解決所有六萬戶軍眷村改建工作，且能獲得民心並贏得所有軍眷戶的選票，其實是對法制作業的長期性無知並一廂情願的樂觀看法。因為徒法無以自行，國防部對於條例相關的施行細則、基金運用管理辦法、推動實施改建工作的組織人力及經驗技術都迄未建構，政策上強行立法未免膨脹且神化了軍眷村改建條例的法律效力。
而反對黨自以為阻擾法案之立法，即能確保其他族群的福利，維護分配的公平性，不是高估自己對公共政策及法理的學養，就是立意譁眾取寵，欺矇社會公聽。畢竟忽略了人心裡面所存在的貪婪本性迄未解決，則抽離信仰與道德成份的政治手段或是行政法制，均只是利益團體較勁的工具而已。
上帝的聲音充滿選票味
在民主時代，政府一切施政必須依法行政，故改建軍眷村的確有必要賦於法律基礎。惟這一波立法改建軍眷村風波，主要是執政黨欲於立法委員選舉前強行將軍眷村改建條例通過，不僅未經逐條討論完成一讀，更動員黨籍立委企圖一舉完成二、三讀，確實開民主時代的倒車，但也暴露出民主制度之不足。政府行政原可即時行善的能力，常因立法部門過於烏托邦的理想，及完美的政策高調而延宕時日。
執政黨以加速軍眷村改建之立法爭取軍眷村的選票，而在野黨則藉攻擊執政黨係選前變相賄選買票，圖利軍眷戶這一長期被政治隔離的少數特定族群，來爭取非軍眷戶的其他各類族群的選票。各黨各派卯足全力，泛政治化的以公平性之質疑，煽動抗爭行動以達到反對或阻擾立法的目的。其志在累積政治資源，壯大個人或黨派聲勢至為明顯，甚於關心居住於老舊軍眷住宅住戶的安全。
民主立法愛與公義的盲點
類似此種立法秀，並不僅限於軍眷村改建條例。猶記得個人推動國民住宅條例之修正立法，單單法案要走出行政院大門即歷經過五關斬六將的艱辛路途。絕大多數的住宅福利條文，在缺乏選舉壓力，行政院各部會無法配合，及政務首長無政策擔當下慘遭刪除殆盡。
而立法院諸公審查國民住宅條例的政治秀並不下於軍眷村改建條例。更嚴重的是國民住宅條例的立法，不僅沒有軍眷村選出的立委護航，反而包括所有立委均各自為其所支持的族群紛紛「仗義執言」。因此國民住宅條例在只審查兩個條文未果就一直擱置迄今兩年餘。立法院到底審查了那兩條條文呢？其一為無視國民住宅福利資源有限，硬將國民住宅的照顧對象由「收入較低家庭」之經濟弱勢族群改為「全民」。其二為立法委員各挾特殊族群自重，包括：殘障者、老人、勞工、漁民、農民以及軍公教人員，相互較勁爭取將其所支持的特定族群於條例中明確列為優先照顧對象。在各說各話與爭論不休中，政治秀也秀完了，當然乾脆擱置了事。如今在國民住宅條例擱置幾近兩年後，再為只照顧特定族群的軍眷村改建條例動員，行政院及立法院諸位政務官及立法委員未免太矯情造作與虛情假意了。
安然居住之道
軍眷村破陋不適居住的關鍵不是在於當初蓋造的房屋太小或建材簡易。因為相較那個反共抗俄的時代，眷村的居住環境並不比當代一般民間住屋品質差。問題在於經過二、三十年的經濟成長後，民間勞動大眾大部分均在刻苦中掙得自己的屋舍，而受軍政特別照顧的眷村住戶，雖然已有部分住戶改善其自己的經濟條件，並於眷村外另購房屋居住，提升了自己的居住環境；但大部分的軍眷戶則仍未能改善自己的經濟條件，並且未能適時自行改善居住環境。此顯示出政府施政照顧經濟弱勢族群，不宜只給予暫時的魚而不教導或給予釣魚的工具；只給簡易的眷村房舍與葡萄(退伍金)，而未給予種葡萄的農耕技術(謀生的技能)。而民眾亦須體認自助才能人助，不能存有依賴「全能的政府」的心態，而延誤改善自己的經濟條件，及居住條件的契機。
五十步笑百步的公平
軍眷村改建確實存在不公平現象，包括：相較於位於都市中心的軍眷村，偏遠的軍眷村住戶無法取得較高的土地補助款；相較軍方官階的區分，整個軍眷村住宅改建資源之分配存在獨厚高階軍官，忽視低階無依的士兵及榮民等。但假使公平性不周延的法制，能同時針對這些不同區位、不同軍階但無其他自有房舍之眷戶，解決其安全居住問題，則利益分配雖存在些微的不公平，仍無至於錙銖必較到欲除之而後快之必要。
另從部分經濟能力佳的軍眷戶已於眷村外另購房屋他遷，而將眷村老舊房舍轉租低收入戶，但仍保有軍眷村改建之權利。而非原眷戶之低收入租賃戶或違佔建戶，則在改建下被迫另覓房舍居住；軍眷戶於改建獲配後，在允許轉售期限規定屆滿後即轉售牟利等社會不公義現象來看，則欲以條例之立法來全盤解決國家資源扭曲與分配不公，恐怕也是緣木求魚，將因情法理無法兼顧而有所不足。
其次，住宅福利分配不公平，的確也不單單存在於軍公教族群與其他弱勢族群之間。就同為政府雇員而言，公教住宅相較於軍眷村，即無法同樣享受軍眷村百分之七十土地補助價款。更廣泛的以國民住宅政策而言，其福利分配旨在協助收入較低家庭解決居住問題，只問經濟是否弱勢不問職業或族群身分，但其已較嚴謹的法令條文也難以防範貪婪的民眾以抽彩券的心態搶購國民住宅轉售圖利，無法克服福利分配不公而倍受詬病。至於其他以行政命令施行的勞工住宅，就更難遑論有無法令基礎與公平了。
分配乃要均平
保羅曾勸勉初期教會要本著「乃要均平」之信仰原則，實踐「富餘的要補不足的」的道德情操 3。惟此種原本屬於個人本於信仰應盡的善行，在政教分離下，透過所謂社會福利政策，將照顧弱勢團體，愛鄰居的責任推托給政治團體。而政治團體既負有實踐神所託付照顧人民之責，其總體的社會福利體制卻抽離了個人的愛心及善行，故終而將使人民不是過度依賴政府有限的社會福利或住宅福利資源，就是過分期待政治，而致難以消弭對政府施政的不滿，及對政策照顧不周之怨懟。當人民本可互助行善的能力，轉變成政府的職能與責任，而政府卻無法將人民互助行善的行為，甚至將禁止人性貪婪的道德條款列入法律形之於文時，社會不公義將是無可避免的惡性循環。人民寄望政府秉持公義也無疑是泡沫與幻影而已。
善用人民交付的國家資源
此次軍眷村只計畫標售數處空置營地作為軍眷村改建資源，而未通盤檢討住宅福利資源籌措體制，確實只是治標不治本的措施而已。住宅福利資源應本之於以房地稅賦做為工具，重新分配人民財富，對持有過多房地產財富者課以重稅，以所課徵的稅賦補貼未持有房屋者購租住宅，改善低收入家庭的住宅水準及居住環境。惟利用稅收所籌措之住宅福利資源也只不過是杯水車薪而已，其分配更是掛一漏萬，在人性的貪婪及法令無法至臻周延下，其被攻擊分配不公乃是無可避免的事。
當社會大眾抨擊立法改建軍眷村有害族群融和之際，驚聞以色列總理於大型和平集會演說後，被反對中東和平進程的猶太激進大學生，假藉上帝旨意槍擊身亡。不禁從中東區的國際政治動盪聯想到台灣海峽兩岸的政情。中東地區的各國政府推動和解，但是不同宗教的人民卻不和解。而中國與台灣的人民想和解，而兩岸的領導人及軍方保守勢力卻為確保漢民族正統政權地位而不和解。不是連連以軍事及飛彈演習恫嚇人民，就是不惜浪費民脂民膏，競相極盡奢侈、鋪張的慶祝國慶。將原可挹注作為人民福利的有限國家資源，不當的用於國防戰備及不必要的慶典。
進而言之，在此次軍眷村改建條例的立法過程中，執政黨與在野黨為了選票而「寧為玉碎，不為瓦全」，「Yes／No」的粗糙立法技術不僅無助法案的更臻公平可行，反而使法案延宕無期。無績效的立法作業，正如同國民大會形式上的開會一樣，對國家可做為社會福利之資源而言亦是一種浪費。
社會公義的實踐
從以色列人按著宗族分配地業 4的信仰觀點，以及住宅係作為庇護家庭生活之用，而非做為投資保值之標的物來看，則每個家庭之住宅需要必然有一定的規模基準。貪婪的持有超過家庭基本需要之住宅及土地，即相對剝奪貧窮家庭基本的居住需要。此充分顯示住宅政策公義原則的社會性。每個家庭自制的限制住宅持有數量，將比政府籌措有限的住宅福利公平分配更為有效。準此，與其斤斤計較無自用住宅之不同族群誰應優先獲配一戶軍眷村改建之住宅，不如譴責那居高位的政務官與民意代表，或身纏萬貫的富豪的貪婪。其不是擁有一戶上億的豪邸華廈，就是搜刮、囤積住宅做為累積財富的工具，擁有房屋與土地之多甚至高達一、二十戶以上，社會不公義沒有比這個情形還嚴重的。
正視不正常的公義體制
惟有健全的民主法制及行政組織體系，才較有可能制定較為完備且較有公平效率的公共政策。軍眷村改建條例之立法，名義上係國防部所提出，但實際上由於國防部既非國有土地所有權單位，亦非都市發展及住宅營建單位，故在專業知識不足下，由不必負法制責任且缺乏軍眷村合建國宅實務的行政院幕僚審議機關來主導。行政院經建會為求快速立法，在一言堂的權威主導下，不僅於最後關鍵排除內政部及財政部參與法案擬定，更無視國防部執行軍眷村改建的能力。不僅未能從總體住宅政策的角度，將軍眷村土地的再利用、老舊眷宅改建後的分配納入國民住宅政策，反而果斷的意欲切斷軍建村土地合建國民住宅之管道。政策形成及法制作業之獨斷，不僅將為後續軍眷村改建作業埋下延宕時日無法執行之因素，且對原本應作整合的住宅政策反向操作，使之分割得更形支離破碎。充分顯示行政部門政策形成體制不健全。
此外，立法委員審查法案志在泛政治秀，利用法案做為黨派協商之籌碼，而不尊重專業。以此次立法院逐條審查軍眷村改建條例而言，個人即以專業技術官僚代表內政部列席備詢，不過立法委員並不承認個人的專業及代表性，立法委員要的是身份相當的政務官，以達形式上的「政」、「治」對壘。顯示當前國家政策無法上軌道之關鍵，乃在於行政部門的人治，及民意部門的假借民主政治遂行黨派利益的不公義體制，已到了不得不予正視的地步。
教會作為社會的良心
君權或民權與神權統治不一樣的關鍵在於政教分離。若將君權或民權時代的政府行政部門，視為上帝所托付來管理人民之「愛與公義的化身」，則立法部門應為「上帝的聲音」，替代部分神權時代的士師、先知，或政教分離後的教會傳達神曉諭屬世的聲音。將不同人民意見納入決策過程，制止不公和自私的意見表達，俾使社會全體的利益得以充分發抒，上帝的信實得以表明。惟當「愛與公義的化身」及「上帝的聲音」有所私共謀一黨一派之利，無視陷入居住安全困境及貧富不均的貪婪深淵的人民，則教會做為時代的先知，自當發出米該雅 5的聲音予以抨擊，藉以促使國家建構慎思明辨的政治機制，矯正以神自居的潛妄的行政心態，及選舉掛帥的作秀立法心態，俾神的愛與公義及人民的、公共的聲音得以彰顯。
註釋
註1 見「利用眷村土地合建國宅作業之檢討與變革方向」乙文，刊於「台灣經濟月刊」第二二四期，1995.8
註2 見聖經以西結書二八：26「他們要蓋造房屋，栽種葡萄園，安然居住，就知道我是耶和華他們的神」，舊約多次見此經文。國家主義者往往無視國家資源的有限性，僭越的自以為是人民的神。
註3 見新約哥林多後書八章14節。
註4 參見舊約約書亞記十三至十九章。
註5 參見舊約列王記上二十二章7-8節
參考書目
(一)康來昌，〈土地神學〉，《校園雜誌》，1995.4
(二)胡業民，〈利未記二十五章對土地政策的啟示〉，《校園雜誌》，1995.6
(三)蕭家興，〈從基督信仰建構台灣的房地政策宣言〉，《校園雜誌》，1995.4
(四)賴勝烈，〈希伯來人的土地觀〉，《新使者雜誌》，第期，19.0.
(五)蕭家興，〈古希伯來人房地產的社會理想與實際〉，《新使者雜誌》，第30期，1995.1
(六)蕭家興，〈宗教信仰、社會公義與住宅福利政策〉，《曠野月刊》，第55期，1994.7
(七)蕭家興，〈住屋權與住宅政策〉，《空間雜誌》第66期，1995
（本文刊於1995.12 & 1996.1曠野雜誌第72 & 73期）